Wahlcomputer und Demokratie
Rike Heyer, Universität Hamburg
Der Einsatz von Wahlcomputern sorgte über Jahre hinweg immer wieder für heftige Diskussionen. Nach Komplikationen bei den Bundeswahlen im Jahre 2005 sind die Wahlcomputer wieder besonders in den Fokus der Öffentlichkeit gerückt. 2009 urteilte schließlich das Bundesverfassungsgericht über den Einsatz von Computern, die als Wahlgerät verwendet wurden.
Der Begriff des Wahlgeräts
Als Wahlgerät wird ein mechanisch oder elektrisch betriebenes Gerät, das bei Wahlen zur Abgabe und Zählung der Wählerstimmen eingesetzt wird, benannt.[1] Primär kommen dabei heute Wahlcomputer zum Einsatz, welche in Deutschland auch als elektronische oder rechnergesteuerte Wahlgeräte bezeichnet werden.[2] In Deutschland wurden in den letzten Jahren ausschließlich die Wahlcomputer ESD1 und ESD2 der Firma NEDAP eingesetzt.[3] Die Zahlen bezeichnen dabei die jeweilige Gerätegeneration.[4] Der Wahlcomputer wiegt 28 kg[5] und kostet ungefähr 5000 Euro[6]. Der Wahlcomputer besteht aus einem einfachen Wahltableau-Tastenfeld mit eingelegtem Gerätestimmzettel. Eine Displayanzeige erleichtert dabei die Bedienungsführung für den Wähler. Neben der Stimmabgabetaste existieren sowohl eine Korrektur-Taste zum Zurücknehmen der jeweils letzten getätigten Stimmenauswahl, als auch ein Funktionstastenfeld für den Wahlvorstand.
Wahlvorgang bei Computerwahlen
Um den Stimmabgabeprozess zu beginnen, muss der Wähler sich – wie auch bei herkömmlichen Wahlen – zunächst durch Vorlage seines Personalausweises und der Wahlbenachrichtigung beim Wahlvorstand ausweisen. Eine technisch basierte Identifikation hat in Deutschland bei den bisher verwendeten NEDAP-Computern nicht stattgefunden. In jedem Speichermodul eines Wahlcomputers werden vor Beginn der Wahl über eine Initialisierungsdatei am Programmier- und Auslesegerät die Wahldaten programmiert.[7] Zu diesen Wahldaten zählen neben den Daten auf dem Stimmzettel auch die Art und Anzahl der durchzuführenden Wahlen.[8] Von der Speicherkapazität des Speichermoduls hängt ab, wie viele Wahlen und welche Art von Wahlen durchgeführt werden können.[9] Im Anschluss an eine Stimmabgabe sperrt sich das Wahlgerät selbst, damit der Wahlvorstand das Gerät für jeden Wähler individuell zur Stimmabgabe freigeben kann.[10] Der Wähler hat die Möglichkeit, vor endgültiger Stimmabgabe seine Wahl als „ungültig“ zu kennzeichnen und einen erneuten Wahlvorgang zu tätigen.[11] Jede Stimme wird während der Stimmabgabe im Speichermodul anonym gespeichert, sodass es nicht möglich ist, diese zurückzuverfolgen oder zu reproduzieren.[12] Das Speichermodul kann auch als „elektronische Wahlurne“ bezeichnet werden.[13]
Historie
1961 wurden Wahlmaschinen zum ersten Mal zugelassen.[14] 1956 wurde das Bundeswahlgesetz insofern angepasst, dass eine Verwendung von Stimmzählgeräten zugelassen werden konnte.[15] Weiter wurde 1975 die „Verordnung über den Einsatz von Wahlgeräten bei Wahlen zum Deutschen Bundestag und der Abgeordneten des Europäischen Parlaments aus der Bundesrepublik Deutschland“, auch „Bundeswahlgeräteverordnung“ genannt, erlassen.[16] Nach einer Aktualisierung im Jahre 1999 kam es dann bei der Europawahl im selben Jahr zum ersten Einsatz von Wahlcomputern in Deutschland.[17] Der erste Einsatz bei Bundestagswahlen erfolgte 2002. [18] In den letzten Jahren kam es bei dem Einsatz von Wahlcomputern zu zahlreichen Komplikationen, erhebliche Probleme bereiteten die Bundestagswahlen im Jahre 2005. Nach den Bundestagswahlen kam es zu Wahlprüfungsbeschwerden vor dem Bundesverfassungsgericht anlässlich von Beanstandungen nach fehlgeschlagenen Einsätzen von Wahlcomputern. Das Bundesverfassungsgericht hat im Rahmen einer Wahlprüfungsbeschwerde nach § 13 Nr. 3, § 48 BVerfGG nicht nur die Einhaltung der Bundeswahlrechtsvorschriften zu gewährleisten, sondern auch zu prüfen, ob diese mit den Vorgaben der Verfassung in Einklang stehen.[19]
In diesem Zusammenhang soll nun beleuchtet werden, inwiefern die Wahlcomputer den Anforderungen die verfassungsrechtlichen Grundsätze entsprechen.
Öffentlichkeitsgrundsatz
Art. 38 Abs. 1 S.1 GG lautet: „Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt.“ Nach diesen geschriebenen Wahlgrundsätzen muss jedes Wahlverfahren in Deutschland ablaufen.
Der Einsatz von Wahlcomputern ist somit nur unter engen Voraussetzungen mit den verfassungsrechtlichen Grundsätzen vereinbar. Die in Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG normierten geschriebenen Wahlrechtsgrundsätze sind allerdings grundsätzlich nicht per se durch den Einsatz von Wahlcomputern gefährdet. Allerdings besteht für jedes der Prinzipien die Möglichkeit einer Gefährdung, sobald es zu Manipulationen an den Computern kommt.
Im Zusammenhang mit Computerwahlen ist jedoch auch den ungeschriebenen Wahlgrundsätzen Augenmerk zu schenken. Der Einsatz von Wahlcomputern ist dabei insbesondere in Hinblick auf das Öffentlichkeitsprinzip der Wahl, welches sich aus Art. 38 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und 2 GG ergibt, zu prüfen.
In einer parlamentarischen Demokratie, in der die Herrschaft des Volkes durch Wahlen mediatisiert wird, wird verlangt, dass die Übertragung der staatlichen Verantwortung auf die Parlamentarier einer besonderen öffentlichen Kontrolle unterliegt.[20] Durch das Öffentlichkeitsprinzip wird die Ordnungsmäßigkeit und die Nachvollziehbarkeit der Wahlvorgänge gesichert.[21] Das Prinzip gilt im Wahlverfahren für das Wahlvorschlagsverfahren, die Wahlhandlung und die Ermittlung des Wahlergebnisses.[22] Die Öffentlichkeit der Wahl stellt somit eine Grundvoraussetzung für die demokratische Willensbildung dar und schafft ein Vertrauen des Bürgers in die von ihm getätigte Wahl.[23]
Der Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl basiert auf den verfassungsrechtlichen Grundentscheidungen für Demokratie, Republik und Rechtsstaat, gem. Art. 38 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG.[24] Zur Wahrung des ungeschriebenen Grundsatzes der Öffentlichkeit müssen die wesentlichen Schritte des Wahlvorganges ohne qualifizierte Kenntnisse seitens des Wählers nachvollziehbar sein.[25]
Nachvollziehbarkeit des Wahlvorgangs als Aufgabe des Gesetzgebers
Primär ist es die Aufgabe des Gesetzgebers, die Nachvollziehbarkeit des Wahlvorganges zu gewährleisten. Dabei regelt Art. 38 Abs. 3 GG, dass der Gesetzgeber die Einzelheiten der Ausgestaltung des Wahlrechts und der Einhaltung der Wahlrechtsgrundsätze festlegen kann.[26] Darunter fällt auch die technische Gestaltung des Wahlvorgangs.[27] Somit entscheidet der Gesetzgeber über den Einsatz von Wahlgeräten und dessen Voraussetzungen. Einzelheiten dürfen im Wege einer Rechtsverordnung geregelt werden.[28] Bei der Konkretisierung einzelner Maßnahmen steht dem Gesetzgeber somit ein weitreichender Entscheidungsspielraum zu.[29] Innerhalb dieses Entscheidungsspielraums muss er dafür sorgen, dass es dem Interesse des ganzen Wahlsystems entspricht, wenn es zu Abweichungen von den verfassungsrechtlichen Grundsätzen kommen soll.[30] Das Bundesverfassungsgericht prüft in diesem Zusammenhang nur, ob und wie weit der Gesetzgeber die Grenzen seines Entscheidungsspielraumes eingehalten hat.[31]
Vereinbarkeit von Wahlcomputern mit dem Öffentlichkeitsgrundsatz
Vor allem in Bezug auf die Manipulierbarkeit der Geräte spielt dies eine besondere Rolle.[32] Der Rechenvorgang innerhalb eines Computers, der die Stimmen zunächst entgegennimmt und anschließend das Ergebnis berechnet, ist von außen nicht für eine Person ohne die entsprechende Sachkenntnis nachzuvollziehen.[33] Dass alle Wähler darüber hinaus in der Lage sind, einen Softwarefehler zu erkennen, erscheint eher utopisch. Da Hacker jedoch mit geringem Aufwand bereits eine große Wirkung erzielen können, ist diese Problematik besonders dringend. In Bezug auf den Aspekt des eigenen Wissens des Wählers reicht es nicht aus, dass dieser ausschließlich über die elektronische Anzeige darüber belehrt wird, dass seine Stimmabgabe registriert worden ist.[34] Vielmehr muss dieser auch ohne technische Kenntnisse verstehen können, ob seine Stimme unverfälscht in das Wahlergebnis mit einfließt.[35] Daraus ergibt sich, dass die Stimme nach der Abgabe nicht ausschließlich auf einem elektronischen Speicher gespeichert werden darf.[36] Eine hinreichende Kontrolle durch den Wähler kann ansonsten nicht angenommen werden. Ein Rechenprozess in einem Computer kann nicht ohne weiteres nachvollzogen werden.
Laut dem BVerfG können trotz des Urteils elektronische Wahlgeräte durchaus möglich sein, bei denen die verfassungsrechtlich gebotene Möglichkeit einer zuverlässigen Richtigkeitskontrolle gesichert wäre.[37]Abstrakt formuliert werden in diesem Zusammenhang Beispiele bereits existierender Technologien genannt, die den genannten Anforderungen gerecht werden könnten.[38] Dazu zählen Systeme, bei denen die Wahlentscheidung neben der Papierzettelabstimmung durch einen digitalen Wahlstift während der Stimmabgabe oder durch Einscannen des Stimmzettels nach der Stimmabgabe elektronisch erfasst werden.[39] Weiter in Betracht kommen Wahlgeräte, die neben der elektronischen Stimmabgabe ein für den Wähler sichtbares Papierprotokoll ausdrucken.[40]
Insgesamt lässt sich feststellen, dass die in Deutschland zugelassenen NEDAP-Wahlgeräte den verfassungsrechtlichen Grundsätzen nicht gerecht werden können. Die Nachprüfung der Stimmabgabe für das Wahlvolk ist ohne hinreichende technische Kenntnisse unmöglich und verletzt damit den Grundsatz der Öffentlichkeit.
Ausnahmen
Der Gesetzgeber hat die Möglichkeit, Ausnahmen vom Grundsatz der Öffentlichkeit zuzulassen, um die verfassungsrechtliche Bedeutung anderer Wahlrechtsgrundsätze zu wahren.[41] In Bezug auf die Durchsetzung des Prinzips der Gleichheit der Wahl aus Art. 38 I GG könnte man die Tatsache aufführen, dass es bei der Wahl per Stimmzettel immer wieder zu unbeabsichtigten Zählfehlern, ungültigen Stimmabgaben oder zu einer fehlerhaften Deutung des Wählerwillens kommt.[42] Allerdings rechtfertigt dieser Aspekt nicht den Verzicht auf die Befolgung des Öffentlichkeitsgrundsatzes bei einer Wahl.[43] Denn eine Vermeidung von Zählfehlern und fehlerhaften Deutungen des Wählerwillens kann auch durch einen zusätzlichen Einsatz von Staatsorganen oder den Wähler selbst gewährleistet werden.[44] Darüber hinaus kann es auch bei Wahlcomputern zu Eingabefehlern kommen.[45] Weiter könnte der Grundsatz der Geheimheit der Wahl in Betracht kommen, um eine Ausnahme von dem Grundsatz der Öffentlichkeit zu begründen.[46] Die Geheimheit der Wahl durchbricht gegebenenfalls den Grundsatz der Öffentlichkeit, jedoch lediglich, um der Freiheit der Wahl Schutz zu gewähren.[47] Im Grundgesetz, das die Wahl ausdrücklich als geheime Wahl vorsieht, ist das Öffentlichkeitsprinzip allerdings von vornherein nicht für die Stimmabgabe bei einer Wahl vorgesehen.[48] Der Grundsatz der Geheimheit stellt ebenfalls kein Verfassungsprinzip dar, welches weitreichende Einschränkungen in Bezug auf den Grundsatz der Öffentlichkeit rechtfertigen kann. Auch die Absicht, in möglichst kurzer Zeit eine handlungsfähige Volksvertretung bilden zu können, kann den Grundsatz der Öffentlichkeit hier nicht einschränken.[49] Die Verfassung fordert nicht, dass ein Wahlergebnis direkt nach der Wahl vorliegen muss.[50] Weiter sollte ein vorzeitiges Wahlergebnis nicht über der Gewährleistung der Öffentlichkeit der Wahl stehen.[51] Zumal auch die Vergangenheit zeigt, dass ein Endergebnis innerhalb weniger Stunden festgestellt werden kann.[52] Folglich kommen keine Ausnahmen in Betracht, die eine Durchbrechung des Grundsatzes der Öffentlichkeit in Bezug auf die Verwendung von Wahlcomputern rechtfertigen würden.
Bewertung
Nach den vermehrt kritischen Betrachtungen stellt sich zunächst die Frage, was den Einsatz von Wahlcomputern überhaupt so attraktiv macht.
In rationaler Hinsicht lässt sich zunächst der Punkt der Vereinfachung des Wahlverfahrens ansprechen. In den letzten Jahren kam es oftmals zu ungültigen Stimmabgaben[53] und Auszählfehlern bei Wahlhelfern[54], dem könnte durch den Einsatz von Wahlcomputern entgegengewirkt werden. Insbesondere bei komplizierten Wahlvorgängen wie dem Kumulieren und Panaschieren könnte der Wahlcomputereinsatz allen Wahlbeteiligten eine Hilfe sein. Weiter ist auch die Kosteneinsparung ein nicht unwichtiger Aspekt. Denn die Zahl der ehrenamtlichen Wahlhelfer, die bereit sind, ihre Zeit zu investieren, nahm in den letzten Jahren ab.[55] Durch den Einsatz von Computern könnten sowohl die Kosten, als auch der Aufwand der einzelnen Kommunen insgesamt reduziert werden. Auch könnte durch den Einsatz von Wahlcomputern der Beschleunigungscharakter Anklang in der Bevölkerung finden, denn die Ermittlung des Wahlergebnisses ist durch den technischen Einsatz bereits in kürzester Zeit möglich.[56] Zuletzt könnte der Einsatz für eine bessere Wahlbeteiligung sorgen. Nicht nur junge Wähler könnten mobilisiert werden, bei denen die Benutzung eines Wahlcomputers aufgrund von modernitäts- und zukunftsweisenden Gesichtspunkten attraktiver erscheinen könnte, sondern auch für Menschen mit Behinderungen könnten das Wählen durch Hilfen, wie beispielsweise eine Sprachsteuerung, vereinfacht werden.[57]
Trotz der futuristischen Aspekte, die für den Einsatz von Wahlcomputern sprechen könnten, kommt es einigen Wählern jedoch gerade auf das sinnliche Demokratieerlebnis an, welches sie in Form von Ankreuzen des Stimmzettels oder auch der möglichen Anwesenheit bei der Wahlauszählung erleben können. Ein nach wie vor nicht zu verharmlosender Aspekt ist die Manipulation von Wahlcomputern, die extreme Zweifel an deren Einsatz aufkommen lassen sollten. Es konnte bewiesen werden, dass ein Austausch oder eine Veränderung sowohl der Software als auch der Speichermodule bei den in Deutschland verwendeten NEDAP-Computern möglich ist. Entgegen der Behauptung der Hersteller[58] dieser Computer werfen die Geräte daher erhebliche Sicherheitslücken auf, welche es ermöglichen, die Wahl zu manipulieren und die Demokratie dadurch maßgeblich zu gefährden. Wie bereits festgestellt, können die Geräte in ihrer jetzigen Form auch den verfassungsrechtlichen Grundsätzen unserer Republik nicht gerecht werden, da der Grundsatz der Öffentlichkeit nicht gewahrt werden kann.
So kann auf jeden Fall der Ansatz, Schnelligkeit vor Integrität und Sicherheit der Wahlen zu stellen, in Anbetracht des hohen Stellenwertes der Wahlgrundsätze in unserer Demokratie nicht als die richtige Herangehensweise verifiziert werden, sodass bis auf Weiteres der Wählerwille weiter durch eine Stimme auf dem Papier definiert werden muss.
Fazit
Unter Berücksichtigung des vorher Dargestellten lässt sich festhalten, dass für die rechtliche Zulässigkeit entscheidend ist, ob eine informationstechnische Umsetzung gelingt, die vor allem dem Grundsatz der Öffentlichkeit gerecht werden kann. Primär sind in diesem Zusammenhang die Manipulationssicherheit und Nachvollziehbarkeit zu betrachten.
In Hinblick auf die Zukunft ist zumindest klar, dass der Grundsatz der Öffentlichkeit ein entscheidender Prüfungsmaßstab für elektronische Wahlen ist. Das Öffentlichkeitsprinzip bedarf zunächst weiterer Präzisierung in Hinblick auf die Transparenz und Nachprüfbarkeit.
Technische Fortschritte durch Wahlcomputereinsatz können somit grundsätzlich gutgeheißen werden, die Grundsätze unserer Demokratie sollten allerdings nicht unter Aspekten wie Vereinfachung und Kosteneinsparung leiden müssen. Die Vorteile eines Wahlverfahrens stehen daher in keinem Verhältnis zu den möglichen Nachteilen. Abschließend kann man daher sagen, dass es wohl auch nicht im Interesse derer liegt, die den Einsatz von Wahlcomputern befürworten, dass ein verfälschtes Wahlergebnis vorliegen könnte. Die Wahlcomputer in ihrer jetzigen Form sind daher ungeeignet, als Wahlinstrument zu dienen.
[1] Definition nach: http://www.wahlrecht.de/lexikon/wahlgeraete.html.
[2] Ebenda.
[3] Chaos Computer Club Berlin (CCCB), Wahlcomputer: Einsatz in Deutschland, abrufbar unter: https://berlin.ccc.de/wiki/Wahlcomputer:_Einsatz_in_Deutschland#.
[4] BVerfG, Urt. v. 03.03.2009 – 2 BvC 3, 4/07.
[5] Physikalisch-Technische Bundesanstalt (PTB), Baumusterprüfung eines Wahlgerätes, abrufbar unter: http://www.wahlrecht.de/doku/doku/PB-ESD1-SW03.08-BTW.pdf, S. 12.
[6] Schulz, Wahlcomputer: Wunschwahl in 60 Sekunden, taz, abrufbar unter: http://www.taz.de/!5194042/.
[7] PTB, Baumusterprüfung eines Wahlgerätes, abrufbar unter: http://www.wahlrecht.de/doku/doku/PB-ESD1-SW03.08-BTW.pdf, S.4.
[8] PTB, Baumusterprüfung eines Wahlgerätes, abrufbar unter: http://www.wahlrecht.de/doku/doku/PB-ESD1-SW03.08-BTW.pdf, S.5.
[9] Ebenda.
[10] Ebenda.
[11] Ebenda.
[12] Ebenda.
[13] Ebenda.
[14] Bieber, Debatte um Wahlmaschinen, Bundeszentrale für politische Bildung, abrufbar unter: http://www.bpb.de/politik/wahlen/bundestagswahlen/62545/debatte-um-wahlmaschinen?p=all.
[15] BVerfG, Urt. v. 03.03.2009 – 2 BvC 3, 3/07.
[16] BGBl. I S. 2459.
[17] CCCB, Wahlcomputer, abrufbar unter: https://berlin.ccc.de/wiki/Wahlcomputer.
[18] Ebenda.
[19] Will, NVwZ 2009, 700 f.
[20] Gröpl, Staatsrecht I, 9. Aufl. 2017, Rn. 278.
[21] Hufen, Staatsrecht II, 6. Aufl. 2017, § 42, Rn. 3.
[22] Ebenda.
[23] Degenhart, Staatrecht I, 33. Aufl. 2017, Rn. 83.
[24] Achterberg/Schulte, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 6. Aufl. 2010, Art. 38 I, Rn. 154.
[25] Ebenda.
[26] Magiera, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 38, Rn. 106 ff., 113 ff.
[27] Morlok, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art, 38, Rn. 127.
[28] Magiera, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 38, Rn. 114.
[29] BVerfG, Urteil vom 03.03.2009 – 2 BvC 3, 4/07, Rn. 116.
[30] Ebenda.
[31] Ebenda.
[32] BVerfG, Urt. v. 03.03.2009 – 2 BvC 3, 4/07, Rn. 118.
[33] Ebenda.
[34] Ebenda.
[35] Ebenda.
[36] Ebenda.
[37] BVerfG, Urt. v. 03.03.2009 – 2 BvC 3, 4/07, Rn. 121.
[38] Ebenda.
[39] Ebenda.
[40] Ebenda.
[41] BVerfG, Urt. v. 03.03.2009 – 2 BvC 3, 4/07, Rn. 126.
[42] Hahlen, in: Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, 7. Aufl. 2005, § 35, Rn. 2.
[43] BVerfG, Urt. v. 03.03.2009 – 2 BvC 3, 4/07, Rn. 127.
[44] Ebenda.
[45] Ebenda.
[46] Dazu BVerfG, Urt. v. 03.03.2009 – 2 BvC 3, 4/07, Rn. 128.
[47] Ebenda.
[48] Klein, in: Maunz/Dürig, GG, 84. EL August 2018, Art. 38, Rn. 110.
[49] BVerfG, Urt. v. 03.03.2009 – 2 BvC 3, 4/07, Rn. 130.
[50] Ebenda.
[51] Ebenda.
[52] Ebenda.
[53] BVerfG, Urt. v. 03.03.2009 – 2 BvC 3, 3/07.
[54] Haibl/Hötzel, Verfassungskonformer Einsatz rechnergesteuerter Wahlgeräte, 2014, S. 4.
[55] Kurz, in: Klumpp/Kubicek/Roßnagel/Schulz, Informationelles Vertrauen für die Informationsgesellschaft, Ergebnis nach Wunsch?, 2008, S. 189 (190).
[56] BVerfG, Urt. v. 03.03.2009 – 2 BvC 3, 4/07, Rn. 130.
[57] Will, NVwZ 2009, 700; Kurz, in: Klumpp/Kubicek/Roßnagel/Schulz, Informationelles Vertrauen für die Informationsgesellschaft, Ergebnis nach Wunsch?, 2008, S. 189 (191).
[58] Kurz/Rieger, Informatik Spektrum 2007, 313.
